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让国家公园成为“生态特区”的试验田

2020-03-25 14:27来源: 学习时报编辑:雪儿

  “特区”一词大家并不陌生。改革开放之初,我国就在东南沿海设立了一批经济特区,其中以深圳特区最负盛名。然而,大家可能并不熟悉,在中国不仅有“经济特区”,还有正在提速推进的“生态特区”。国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域,保护范围大,生态过程完整,具有全球价值和国家象征意义。国家公园品牌是生态优势转化为生态产品的重要载体,是绿水青山转化为金山银山的突破口和催化剂,将国家公园作为生态特区的“试验田”,实施“特别”治理,对加快推动生态空间治理体系和治理能力现代化,建设人与自然和谐共生的美丽中国具有重要意义。
  国家公园是生态空间最重要的自然保护地实体单元。国家公园体系是经过系统规划后设立的若干国家公园实体单元组成并产生有机联系的集合。国家公园体制则是关于包括国家公园体系在内的自然保护地体系的管理体制和运行机制,属于生产关系和上层建筑。自然保护地是公共利益的体现方式,如同公路、铁路、博物馆、广场一样,自然保护地也是绿色基础设施,是公共利益的体现,是国民经济和社会建设必不可少的生态空间和绿色屏障,在国家安全方面有基础性作用。国家公园、自然保护区、自然公园乃至整个自然保护地体系,都是重要的生态功能区,是生态空间的核心区,处于生态保护红线范围。国家公园是自然保护地体系的一部分,但不是一般部分,而是顶级的、核心的部分,是生态空间精华的精华、核心的核心。野生动植物是大自然馈赠给人类的生态珠宝,也是大自然遗存的生态根脉,国家公园是野生动植物最富集、生态系统功能最健全的生态空间,也是野生动植最具安全保障的栖息之所。因此,国家公园称得上是国土空间中的生态明珠、绿色宝石。综合分析世界各国的国家公园发展现状,可明显发现国家公园的两个特征:其一,属于大自然遗存的生态系统,具有原始性、先天性,自然生态是基础,自然景观是内容,人工建筑设施只是辅助;其二,属于自然天成的景观资源,具有稀有性、不可替代性,地理生态的标识性意义和民族文化影响力极为深远。
  加快以国家公园为主体的自然保护地体系建设。2017年,中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》,明确指出:国家公园是国家批准设立,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。可见,国家公园是国家批准设立的、实行特殊保护的生态空间。在这个特别的生态空间上,以“自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,理顺管理体制,创新运营机制,健全法治保障,强化监督管理,构建统一规范高效的中国特色国家公园体制”。在《建立国家公园体制总体方案》之前,国家发改委、中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办13个部门,曾于2015年联合印发《建立国家公园体制试点方案》,已锁定了国家公园试点目标:在试点区域国家级自然保护区、国家级风景名胜区、世界文化自然遗产、国家森林公园、国家地质公园等交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到基本解决,形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制,自然资源资产产权归属更加明确,统筹保护和利用取得重要成效,形成可复制、可推广的保护管理模式。也就是说,推行国家公园体制的本质就是设立生态特区,国家公园就是生态空间治理体系中的特别治理区也是试验区,要实行特别的治理结构、治理机制和治理手段。新一轮机构改革后,国家公园与自然保护区管理职责统一划归国家林业和草原局,并在国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子,相当于已经明确了生态特区的顶层管理机构。建立国家公园体制应在现有基础上继承创新。新的体制必须体现“保护最有效、成效最好、成本最小”,这就意味着自然保护体制不是推倒重来,而是继承和创新,继承自1956年我国建立的第一个鼎湖山国家级自然保护区以来60多年来的经验,改革不合时宜的弊端,完善机制体制。
  生态特区保护即需要“边界治理”也须“鸿沟管理”。与经济特区不同,生态特区是人类经济社会活动之外的先天的自然生态系统。可以说,生态特区就是政策设定的“无人区”。生态特区之“特”,主要体现在其生态系统,具有两大特征:一是自然性、系统性,就是自然生态系统;二是能够自组织、自运作,就是“生态机制”。生态系统和生态机制,人类都需要尊重、学习和模仿。人类力量强大,能够轻易地伤害自然生态系统,损害“生态机制”。而生态特区——国家公园的治理目标,本质上就是防止人类力量对自然生态系统的伤害,维护自然生态系统原始的自组织、自运作机制。从这个意义上来说,生态特区——国家公园治理,其核心就是在人类经济社会活动与自然生态系统之间划出“鸿沟”,“拒止人类力量侵犯”生态特区,“拦阻人类活动进入”生态特区。生态特区——国家公园边界内外、鸿沟内外,属于两个世界、两套机制,对生态特区施行“边界治理”“鸿沟管理”,就是要拒止、拦阻人类活动跨越鸿沟、越过边界。生态特区管理机构在“边界”“鸿沟”设置管护站——生态哨所,派驻管护人员——生态哨兵。生态哨兵作为生态特区的一线力量,其技能水平直接反映了生态特区的治理能力。同时,山水林田湖草是一个生命共同体,人不能自外于这一自然共同体。国家公园强调生态体系的整体性保护,而人是保护行动的主体和承担者。国家公园不是把人类与自然进行简单化地物理隔离,而是构建新型分类体系,按照科学的要求,创新治理方式,这也是建设美丽中国、公园国家的内在要求。
  以生态文明与可持续发展推动国家公园建设。经过60多年建设,全国已设立各类自然保护区2750个,涵盖15%的国土空间,其中国家级自然保护区469个。按照《中华人民共和国自然保护区条例》,自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。由此可见,自然保护区原本就是法律上予以特殊保护和管理的“生态特区”。国家公园是精华版的国家级自然保护区,升级版的国家级自然保护区,是比国家级自然保护区保护级别更高、保护措施更严格的“生态特区”。2017年,国家启动三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、武夷山、神农架、钱江源、南山、普达措、海南热带雨林10个国家公园的试点工作。同时,尽管长期以来我国已经建立了上万个自然保护地,面积占国土面积的18%左右,但种种问题的存在,影响了生态服务功能发挥,难以提供生态安全保障。因此亟待我们用改革的思路解决这些问题,通过制度创新,完善自然保护体系。需要注意的是建立国家公园体制是一个重要改革举措,不单是建立若干个国家公园实体,需要从国家公园单元、国家公园体系、国家公园体制不同层次明确目标,亟待出台一部国家公园法,使国家公园生态特区试验田的建设治理有法可依、遵法而行。
  总之,生物多样性是人类生存发展的基础,建立各类保护地是就地保护生物多样性的重要形式。以国家公园为主体的自然保护地体系是生态建设的核心载体,是中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征,具有全民性、公益性、共享性。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,我们要有传之万世的意识,在重视生态保育、确保子孙后代永续利用的大局观、未来观之下,合理地科学研究、普及教育、体验分享,不仅需要“经济特区”开路,也需要“生态特区”殿后,实现绿水青山对子孙后代的代际共享。作者:党双忍