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江苏省睢宁县人民检察院诉睢宁生态环境局不履职

2020-07-23 14:45来源: 中国环境报编辑:雪儿

  2019年度检察公益诉讼典型案例和优秀案例发布
  “江苏省睢宁县人民检察院诉睢宁生态环境局行政公益诉讼案”等10起典型案例,“上海市奉贤区四团镇夏家村垃圾倾倒污染案”等10起优秀案例,近日被评选为2019年度检察公益诉讼典型案例和优秀案例。
  此次案例评选由中国政法大学检察公益诉讼研究基地与中国政法大学法治政府研究院共同发起,旨在更好地推动检察公益诉讼制度理论的发展,积极地推动理论界与实务界的对话。
  案情介绍
  未依法代为处置非法倾倒油泥
  法院判决睢宁生态环境局不履职行为违法
  2017年9月,冯某某等人为非法牟利将江苏省舟山市嘉达清舱有限公司在清舱过程中收集的98吨油泥运输至江苏省睢宁县岚山镇陈集村羊山砖瓦厂内,并将其中34吨油泥倾倒入事先挖好的渗坑中,剩下的64吨油泥尚未倾倒即被睢宁县公安机关当场查获。
  检察机关于2019年4月-5月多次到现场调查发现,徐州市睢宁生态环境局对于该案油泥的处置并没有依法履职,存在涉案油泥均未移交有处置危废资质的单位处置、转移停放地某危险品运输有限公司不具备贮存油泥条件、贮存油泥现场未设置危险废物识别标志等问题。
  2019年5月27日,睢宁县人民检察院向睢宁生态环境局发出检察建议,要求睢宁生态环境局对冯某某等污染环境案中涉案危险废物贮存进行监管,依法履行环境监管职责,尽快将涉案危险废物移交有处置危废资质的单位合法处置。
  由于睢宁生态环境局仍未依法履行职责,经层报至江苏省人民检察院审批后,睢宁县人民检察院于2019年7月16日向徐州铁路运输法院提起行政公益诉讼,诉请确认被告对涉案危险废物贮存不履行监管职责的行为违法,判决被告依法履行监管职责,尽快将涉案危险废物移交有处置危废物品资质的单位依法处置。
  此案已于2019年8月14日开庭审理。在审理期间,睢宁生态环境局依法履行了职责。审判机关对于检察机关的诉讼请求予以支持,依法判决睢宁生态环境局不履职行为违法。
  审理经验
  “三合一”审判 逐一追究相关方责任
  江苏省徐州铁路运输法院淮北丘岗区域环境资源法庭副厅长王显波
  本案管辖背景是,经最高人民法院批复和江苏省高级人民法院决定,铁路运输法院自2017年1月1日起,集中管辖苏州市辖区6区5县涉环境资源类一审、刑事民事及行政诉讼案件管理案件实行“三合一”的审判模式。
  2019年1月,江苏省高级人民法院决定了推行“9+1”集中管辖改革。在设立南京环境资源法庭基础上,按照区域流域分布,在江苏省设立9个环境资源法庭,其中在徐州铁路运输法院设立淮北丘岗区域环境资源法庭,集中管辖徐州辖区环境资源类案件。
  由于该案系由跨行政区域倾倒危险废物污染环境犯罪引发的刑事案件和刑附民案件基础上衍生的。2018年7月26日,徐州铁路运输检察院就冯某等人污染环境犯罪,向徐州铁路运输法院提起公诉,同年11月7日提起了刑事附带民事公益诉讼。在该刑事以及刑诉民公益诉讼案件审理过程当中,因睢宁生态环境局对涉案危险废物疏于监管、怠于处置,经法院多次风险提示和司法督促以及检察机关检察建议后仍拒绝履职,睢宁县人民检察院提起了本案行政公益诉讼。
  在该起行政公益诉讼及相关刑事民事案件审理过程当中,徐州铁路运输法院发挥机制优势,立足风险预防,强化司法协同,融合审判职能,凸显优势,产生了较好的法律、社会和生态效果。
  一是立足风险预防,强化督导推动,防止污染后果持续扩大。刑事及刑附民公益诉讼案件审理期间,合议庭实地查看危废贮存现场,协调督促睢宁生态环境局及时进行处置涉案危险废物。
  二是加强司法协同,畅通诉讼渠道,督促生态环境部门依法全面及时履职。为核实睢宁生态环境局抗辩中提及的有关履职情况,法院于2019年8月9日再次对危废贮存现场实地勘察,发现涉案油泥仍未做规范处置,已经出现了二次污染。2019年8月14日,徐州铁路运输法院通过快立快审、当庭及庭后风险提示等方式,督促生态环境部门在该案审理期间将涉案危险废物妥善处置完毕。
  三是融合审判职能,凸显优势,推动生态环境多元保护和综合治理。徐州铁路运输法院统筹协调刑事、民事和行政审判职能,通过行政公益诉讼督促行政机关对涉案危废及时妥善处置。同时,深挖生态环境部门未履职问题根源,厘清生态环境部门职责,指出并纠正监管缺失,促进了政府依法行政。
  专家评议
  生态环境部门是否一定要代为处置?
  北京大学法学院教授沈岿
  此案的典型意义在于通过行政公益诉讼明确了危险废物所在地生态环境部门的监管职责,包括危险废物产生者未按照规定处置其产生的危险废物被责令改正后拒不改正的,由生态环境主管部门代为处置的职责。
  法院提出本案有两个核心的焦点问题:一是被告对涉案危险废物的贮存处置是否具有法定监管职责,如果有该如何履职;二是被告是否全面依法履行了相关职责。法院在判决书中也很好地对这两个焦点问题进行了充分的分析和说理。
  徐州铁路运输法院在应对第一个焦点问题的时候,援引的《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》的若干条款,指出被告当地生态环境部门对于运输等各个环节都有法定监管职责。《固体废物污染环境防治法》第一百一十三条明确了代履行是生态环境部门的法定职责。
  如果严格从法律解释和法律使用上,法院的论理存在一定的瑕疵。
  《环境保护法》第十条规定了行政机关有一般性监管职责,这并不意味着一定具有代为履行的职责。
  《固体废物污染环境防治法》第五条规定,固体废物污染环境防治坚持污染担责的原则。产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人,应当采取措施,防止或者减少固体废物对环境的污染,对所造成的环境污染依法承担责任。第二十条规定, 产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和其他生产经营者,应当采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施,不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。
  这里的单位和个人,是不是应该包括本案生态环境部门?生态环境部门是否有应做出防流失、防渗透,是否有设置危险废物识别标志的责任呢?法律并没有特别明确,法院也没有细致深入地进行论理。
  《固体废物污染环境防治法》第五十五条规定,应当经所在地的市、县级人民政府环境卫生主管部门商所在地生态环境主管部门同意后核准,并采取防止污染环境的措施。这也是当地生态环境部门抗辩的理由之一。
  那么,本案创新是什么呢?本案厘清了《固体废物污染环境防治法》第五十五条所规定的“所在地”以及对应职责范围;对作为刑事案件中重要证据的油泥,在依照法定程序取证之后进行提前处置的意见,保护了受到侵害的社会公共利益。案件对于民事公益诉讼、行政公益诉讼之间的衔接进行了实践探讨,也厘清了刑事诉讼中作为证据使用的油泥的处置主体,实现监督行政机关将油泥无害化处理,取得良好的效果。
  无案可诉可督才是最佳司法状态
  中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩
  油泥污染对生态环境的负面影响非常严重,我们现在一方面追究污染者的排污,另一方面追究生态环境部门不作为的责任。
  一是从司法层面看,无论检察院,还是法院,在取证调查、内部衔接沟通、适用法律方面都是非常适当的。
  二是从生态环境部门角度看,睢宁生态环境局有明显有意不作为的现象,违反了相关法定职责的规定。
  有时,生态环境部门行政不作为的后果,相对于生态环境损害的负面后果,某种程度上讲更为严重。所以说,这起生态环境部门行政不作为案件具有非常典型的意义。
  三是从行政权与司法权的协同角度看,睢宁县人民检察院的实践经验从一个侧面反映了行政部门和司法部门在生态环境保护方面理顺协同关系非常重要。一方面是行政职权的依法行使,另一方面是司法监督权的适时介入,相对于实现生态环境保护目标也很有意义。
  实际上,司法的核心目标是无诉。我们希望,环境损害的时间越短越好,行政不作为的行为越少越好,这样使我们的司法机关无案可督,由此才可以达到无诉的目标。 作者:陈媛媛