“长期未结”不等于“压案不决”

　　环境污染具有潜伏性，有时出现后果时，已变成陈年旧案，检察机关或社会组织该不该理“旧账”？面对公共利益受到侵害时，检察机关发出诉前检察建议，行政机关办理时间很长，一直未能解决问题， 检察机关该如何认定其“尽职履责”呢？曲靖铬渣污染公益诉讼历经9年才结案，是否符合法律规定？如何提高环境公益诉讼效率？
　　针对这些问题，中国环境报记者专访了云南大学法学院副教授刘红春，请他介绍相关法律规定。
　　中国环境报：诉前检察建议使得一些长期以来没有得到重视的问题得到圆满解决，检察机关督促行政机关履职，有时行政机关办理时间很长，一直未能解决问题，检察建议能否设置期限？
　　刘红春：《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。
　　目前，法律对检察机关督促行政机关履行职责是设置了期限的。如果不设定相应的期限，检察建议就缺乏刚性，无法推进检察机关检察监督职能的开展，对于行政机关懒政、怠政就不会产生威慑作用。
　　中国环境报：检察机关认定行政机关是否“履行职责”应遵循哪些原则，达到哪些条件可以提起行政公益诉讼？
　　刘红春：检察机关认定行政机关是否“履行职责”应遵循的原则除了主要的司法原则，比如以事实为依据，以法律为准绳。同时，行政公益诉讼诉前程序还有其特殊性，行政机关履行职责的行为应定性为行政行为，根据行政法的规定，行政机关履行职责应遵循的原则包括：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。因此，检察机关在认定行政机关是否履职时，同样应遵循上述原则，也应以上述原则来认定行政机关是否履行了行政职责。
　　检察机关基于行政机关没有完全履行职责而提起行政公益诉讼的案件中，行政机关拒绝履行、完全不作为的案件极少，大多是履行职责不充分、不彻底、不全面。
　　针对达到何种标准检察机关可以提起行政诉讼，在实践中比较混乱，法律也没有对此进行统一的规定，学界也存在不同的观点。目前，主流的观点有两种，一是行为标准，二是结果标准。
　　行为标准是以行政机关是否全面充分履行法律规定的行政职责作为判断是否构成“不依法履行职责”的标准，要求法院只对行政机关的履职行为是否全面充分进行审查，不论相对人违法行为是否已经停止或被纠正、国家利益或社会公共利益受侵害的状态是否已经完全消除。
　　结果标准是不仅看行政机关是否积极全面地履行了法定职责，还要看相对人的违法行为是否已经停止或被纠正、国家利益或社会公共利益是否仍然处于受损害的状态。
　　在实践中，究竟应该采用哪种标准进行审查，达到何种标准可以起诉？目前就提起行政诉讼而言，检察机关大多倾向采用结果标准，即侧重强调国家或者社会公益是否仍处于受侵害的状态。但是就行政公益诉讼而言，似乎采信行为标准更为合理，因为行政机关不履行或者不积极履行职责导致国家或者社会公益处于受侵害是一种客观存在的状态。并且此种状态可能并不会因为行政机关采取了行政行为就能消除，改变此种状态并非一朝一夕的事，需要行政机关持续地作为。如果机械地采用结果标准，将会导致检察机关的工作长期停滞于检察建议阶段，或者就是行政机关被起诉的标准过低，造成不必要的讼累。
　　中国环境报：以非法猎捕野生动物案件为例，被告被判刑且已出狱，这时检察机关或社会组织提起民事公益诉讼，要求被告赔偿生态环境损失，这种“一案两罚”是否违背相关诉讼规定呢？
　　刘红春：讨论这个问题之前，首先要肯定刑事处罚与民事处罚不具有相互替代的作用，刑事处罚的效果不能涵盖民事公益的法律效果；其次对于刑事处罚已经经过很长时间以后，再提起公益诉讼是否违反相应规定，从民事公益诉讼的法律性质上来看，其属于公益诉讼，并非救济私益的诉讼，目前法律并没有规定诉讼时效问题。因此，出于公益保护目的的实现，只要在不违背其他法律规定的情况下，即便刑事处罚已经经过较长时间，检察机关和社会组织仍能提起公益诉讼。
　　中国环境报：《环境保护法》第六十六条规定，“提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。”环境污染具有潜伏性和发现滞后的特点，这一设置是否合理？
　　刘红春：合理，将环境损害赔偿诉讼的时效期间规定为三年，正是出于环境污染具有潜伏性的考量，因“知道与应当知道”的时间起算点已经秉承了对“当事人”合法权益的最大、最有效保障精神，体现了环境损害侵权中权利救济的特殊要求。
　　中国环境报：曲靖铬渣污染公益诉讼历经9年才结案，是否符合法律的规定？法院从受理到审判，有无相关时效规定？对于久拖不决的案件，是否有相应的规定予以监督呢？
　　刘红春：依据《民事诉讼法》、《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》（2008调整，以下简称《审限若干规定》）的规定： 一审审限普通程序为6个月，经本院院长批准可延长6个月，还需延长的，报上级法院批准可以再延长3个月（《民事诉讼法》第一百四十九条）；简易程序为3个月。（《民事诉讼法》第一百六十一条）无延长规定，如超过3个月，则转为普通程序，从立案之日起计算审限（刑事案件从转为之日起计算审限，《审限若干规定》第八条）。
　　但这起案件9年才结案主要是因为环境损害鉴定才拖长了，而且鉴定时间不计入审限。在审判系统里将鉴定时长扣除后再计算审理时间。这个案件不会属于压案不决，应该属于长期未结案件，因为鉴定时长无法控制，这是鉴定机构的问题，环保案件鉴定时间长，鉴定费用高。对于长期未结案件一直都有监督程序，各省、市（自治区）高级人民法院也会定期组织案件清结，依法规定此类长期未结是属于院长督办案件。
　　此外，《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行） 》（2017）第十六条 【行政机关已采取应急处置措施的情形】因相关政府部门采取突发事件应对措施、使诉讼活动不能正常进行的，人民法院可以依照《突发事件应对法》第十三条的规定，裁定中止诉讼。但从环境公益诉讼法律制度的实质性角度审视，针对此类特殊与紧迫案例，不仅应在相应立法与司法解释中有明确与科学的审理期限细化规定，还应从其他环节强化审理期限监督。
　　中国环境报：检察机关在办理公益诉讼案件中应做好哪些方面的工作，让环境公益诉讼保持合理的诉讼效率？
　　刘红春：为了让环境公益诉讼保持合理的诉讼效率，检察机关应注重以下几个方面的问题：
　　一是严格执行诉前程序。注重通过诉前检察建议督促行政机关依法履职，推动侵害公益问题的解决，做好诉前检察建议的跟踪监督工作，提高检察建议质量。
　　二是解决环境损害鉴定难题。环境行政公益诉讼中，环境损害鉴定成为一大难题，为解决这一问题，聘请有专门知识的人进行协助，对专业问题进行回答、解释、说明、提出意见等，加强与有关专业机构和专家的联系沟通，积极争取资金缓解鉴定费用不足的问题。
　　三是加强环境行政公益诉讼取证。提高队伍专业化水平，注重运用科技手段办案。同时，积极争取党委、人大、政府和相关部门的支持。
　　四是进一步加强公益诉讼队伍能力建设。
　　五是采取积极有效措施发现、收集案件线索。作者：陈媛媛