完善生态环保投融资机制的五个建议

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对“十四五”时期的生态环境保护提出了明确的目标。生态环境保护投资是“十四五”期间优化投资结构、扩大战略性新兴产业投资的重点领域，也是建立政府投资引导、激发民间投资活力、形成市场为主导的投资内生增长机制的急需领域。
　　为此，笔者认为，应综合运用财政、金融、价格、生态补偿、环境权益交易等多种政策工具，加快建立健全多元化生态环境保护投融资机制。对此，提出五项建议。
　　建议一，持续加大财政资金投入、强化财政资金的引导作用。
　　应深入落实生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任，划定生态环境领域省以下财政事权和支出责任。按照《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕13号），跨国界水体污染防治为中央财政事权；放射性污染防治，影响较大的重点区域大气污染防治，长江、黄河等重点流域以及重点海域、影响较大的重点区域水污染防治等事项，为中央与地方共同财政事权；土壤污染防治、农业农村污染防治、固体废物污染防治、化学品污染防治、地下水污染防治以及其他地方性大气和水污染防治、噪声、光、恶臭、电磁辐射污染防治等事项，为地方财政事权。
　　各级财政要统筹运用一般公共预算、政府性基金、专项债等多种资金渠道，保障本级政府生态环境领域支出责任得到落实。发挥中央财政环保专项资金引导作用，带动地方财政、金融机构以及社会资本投入。鼓励采用生态风险补偿、股权投资、绿色奖补、贴息等财政支出方式，撬动金融机构和社会资本的生态环保投入。
　　建议二，完善绿色金融投向结构、发挥好金融的支持作用。
　　当前，我国绿色贷款余额超过10万亿元，占企事业单位贷款余额的10%左右，境内外贴标绿色债券年度发行金额超过3000亿元人民币，绿色金融为生态环保重大工程项目实施提供了重要保障。
　　但目前生态环保活动投资回报机制普遍不健全，深绿领域比浅绿领域更加不完善。相比税收、财政、价格等政策对细分行业的精准调节，现有绿色金融政策对绿色领域未进一步区分。采用简单划分方式，水污染防治、大气污染防治、土壤污染防治、固体废物污染防治等生态产业化活动可称之为“深绿领域”，清洁能源、新能源汽车、绿色交通、绿色建筑等产业生态化活动可称之为“浅绿领域”。从绿色信贷数据可以看出，“浅绿领域”绿色信贷比例高达近90%，“深绿领域”绿色信贷比例占10%左右。“十四五”时期，应发挥针对性、差异化绿色金融政策调节作用，优化“深绿领域”和“浅绿领域”在绿色信贷、绿色证券、绿色基金、绿色信托、绿色租赁、绿色保险等产品中的构成。进一步完善宏观审慎评估体系，将再贷款和再贴现资金向绿色领域尤其是“深绿领域”倾斜。提高绿色信贷中“深绿领域”的比例，推动保险资金、养老金等长期资金投资“深绿领域”。支持开发绿色债券指数、绿色股票指数以及相关产品，推进绿色资产证券化。
　　建议三，加大生态补偿力度、拓宽补偿的领域和范围。
　　当前，我国生态补偿制度或机制主要表现为三个层次：一是上级政府为引导下级政府加强生态建设、保护及修复而设立的转移支付。例如，中央财政自2008年起设立的国家重点生态功能区转移支付，资金规模从2008年的60亿元增加到2019年的811亿元。二是上级政府通过重点领域生态保护规制措施促进下级政府间建立起横向生态补偿机制。例如，重庆市通过设置森林覆盖率约束性考核指标，明确各方权责和相应管控措施，形成森林覆盖率达标地区和不达标地区之间的交易需求。三是流域上下游横向生态补偿。例如，在财政部和原环境保护部指导下，皖浙两省开展新安江流域上下游横向生态补偿试点，是国内首次探索跨省流域横向生态补偿机制。
　　“十四五”时期，建议仍以这三种形式生态补偿为重点，进一步加大生态补偿力度，拓宽生态补偿领域与范围，创新生态补偿机制与方式。
　　建议四，稳步推进环境权益交易、推动环境治理市场化。
　　环境权益包括排污权、碳排污权、用水权、用能权等。从2001年开展我国首例真正意义上的SO2排放权交易，到2002年启动总量控制下的SO2排放权交易，再到2007年排污权交易从场外走进场内，最后到2011年7个省市启动地方碳交易试点工作，我国排污权交易和碳排放权交易逐步发展完善。2000年以来，在水利部指导下，浙江、宁夏、内蒙古、福建、甘肃、新疆、河南等地开展水权交易实践探索。2017年浙江省、福建省、河南省以及四川省启动用能权有偿使用和交易试点。总体来看，我国环境权益交易机制尚不完善。
　　“十四五”时期，要全面推行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。建立健全环境权益初始分配制度，创新有偿使用，培育和发展交易市场，以较低成本实现资源能源消耗、环境污染排放总量和强度“双控”目标任务。
　　建议五，健全投资回报机制、充分调动社会资本的积极性。
　　投资回报机制不健全制约生态环保领域多元化投融资机制的建立与完善。“十四五”时期，要加快落实《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，具备条件的城市要研究探索将管网运行费纳入城镇污水处理费。充分考虑生态环境PPP项目特点，在满足财政承受能力论证要求的前提下，各地不应以政府付费作为生态环境PPP项目的入库限制条件。在各地剩余的政府财政承受能力范围内，PPP项目要优先向生态环境保护项目倾斜。在区域和项目两个层面积极推行生态环境导向开发模式，区域层面以政府为主导，发挥顶层设计、前瞻布局及资源统筹作用，项目层面以企业为主导，凸显技术创新、成本控制及价值创造优势。作者：程亮 陈鹏