9月27日，国务院召开全国节能减排工作电视电话会议，此前，国务院印发了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，对“十二五”节能减排工作作了全面部署。
10月25日，受国务院委托，环境保护部部长周生贤向全国人大常委会报告环境保护工作情况时指出，要实现主要污染物较“十一五”末减排8％~10％的目标，既要消化污染增量，又要削减污染存量。经测算，化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分别削减601万吨、654万吨、69万吨、794万吨，占2010年排放基数的24％、29％、26％、35％。
“十一五”实际削减比例远远大于12.45％、14.29％
“十一五”期间，我国各种经济参数远远超过预期值，“两高一资”产品产能大幅度扩张，产量大幅度增加，带来的新增污染物排放量始料未及。
具体来说，GDP增幅和能源消费总量远超预期，城镇化、工业化快速推进，为应对金融危机增加了4万亿元的投资。所有这些，都给污染减排工作带来了巨大的压力。
“十一五”时期，GDP预期增长7.5％，实际年均增长11.2％，不仅远高于同期世界经济年均增速，而且比“十五”时期年平均增速快1.4个百分点，是改革开放以来最快的时期之一。
《能源发展“十一五”规划》提出，到2010年，我国一次能源消费总量控制目标为27亿吨标准煤左右，年均增长4％。实际上，“十一五”期间，能源消耗总量增长达到了32.5亿吨标准煤，超出控制目标5.5亿吨。其中，煤炭消费量由23.4亿吨增加到33.9亿吨，净增了10亿多吨。
我国二氧化硫排放量的90％、氮氧化物排放量的67％、烟尘排放量的70％、人为源大气汞排放量的40％，以及二氧化碳排放量的70％都来自于燃煤。能源消费总量的快速增长，给节能减排带来了巨大压力。
“十一五”期间，我国城镇化率从43％提高到47.5％，城镇化的边际资源环境压力处于上升时期。根据中国环境规划院的测算结果，近15年来，在能耗方面，我国城镇化率每增加1个百分点平均需多消耗能源4940万吨标准煤，其中包括煤炭、石油、天然气等；在工业制成品方面，我国城镇化率每增加1个百分点，平均需多消耗钢材645万吨，水泥2190万吨。
为应对国际金融危机，国家实施了两年新增4万亿元的投资计划。国务院发展研究中心与世界自然基金会联合发布的《中国经济刺激计划对气候和能源的影响》报告称，由于4万亿元的81％都投向了新建住宅和基础建设设施，带动了大量的钢铁、有色金属和水泥等高耗能产业的增长，从短期来看，对节能减排以负面影响为主。
《报告》显示，在基础设施投资中，6000亿元的铁路投资带动了2830万吨钢铁和1.2亿吨的水泥消费，折算成能耗量为3060万吨标准煤；6000亿元的公路投资带动了1500万吨钢铁、1.34亿吨水泥和2835万吨沥青的消费，折算成能耗量为2925.7万吨标准煤；3000亿元的地铁和机场投资带动了555万吨钢铁、1120万吨水泥和3220万方混凝土的消费，折算成能耗量为810万吨标准煤。
考虑到消化新增量的基础上再削减10％，“十一五”初期，环境保护部把10％的减排目标量化为削减二氧化硫673万吨、化学需氧量571万吨，分解落实到各省级政府和6家电力集团公司。
因此，考虑到要消化新增加的污染物排放量，“十一五”削减比例远远大于12.45％、14.29％。中国环境规划院副院长吴舜泽告诉记者，削减比例在30％~40％。
以类似的参数和方法来测算，考虑到新增排放量，以2010年为基数，化学需氧量、氨氮、氮氧化物的绝对削减比例分别为24％、26％和35％。
8％背后的削减量大于10％
“十二五”时期，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。随着工业化、城镇化进程加快和消费结构持续升级，我国能源需求呈刚性增长，受国内资源保障能力和环境容量制约以及全球性能源安全和应对气候变化影响，资源环境约束日趋强化，节能减排形势仍然十分严峻，任务十分艰巨。年初发布的中国环境宏观战略研究成果把我国环境状况总结为“局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大”。
“十二五”规划纲要提出，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8％。简单对比“十一五”规划，我们发现，似乎两项指标的减排比例降低了。
然而，环境保护部关于《“十二五”节能减排综合性工作方案》的政策解读指出，绝对削减量比“十一五”要求的10％还大，完成4项污染物减排指标，实际上要在2010年基数上每种污染物排放量要下降30％左右，任务相当艰巨。
考察绝对削减量的大小，主要考虑的参数有两个:基数和速度。
“十二五”时期，我国经济增长预期目标是年均增长7％。然而，从最近几个五年规划的执行情况和今年上半年数据来看，GDP增幅超过7％，几乎是板上钉钉。
一些地方发展冲动依旧强劲。今年初，多个省区明确提出GDP总量或人均GDP等主要经济指标达到10％、12％、13％甚至5年翻番的目标。从今年上半年的情况来看，除京、沪外，29个省份上半年GDP增速均超过全国9.6％的水平。
再来看基数。2005年国内生产总值只有18.23万亿元，而2010年国内生产总值达到39.8万亿元。权且按照GDP年均增长7％来计算，2015年国内生产总值也将超过55万亿元。可见，与“十一五”相比较，“十二五”的基数更大。
在能源消费总量方面，虽然正式的控制规模还没有出来，但是有消息说，国家能源局拟定的控制目标在41亿吨标准煤左右，而各地上报的能源消费预期总量则超过了50亿吨标准煤。
再来看速度。在10月20日召开的今年前三季度煤炭经济运行分析座谈会上，中国煤炭工业协会相关负责人指出，前三季度煤炭产量和销量同比增速，与同期国内生产总值增速相比，已超出1个百分点。
能源结构方面，“十二五”时期，我国以煤炭消费为主的能源供应格局很难根本改变，发展清洁能源毕竟只能替代很小一部分能源供应。
基于这些参数，相关部门测算得出结论，由于经济总量和能源消费总量基数变大，“十二五”期间，新增污染物排放量将更大，绝对削减量比“十一五”更大，任务更为艰巨。
8％背后的难度比10％还要大
决定完成减排指标难度的因素主要包括:新增排放量、减排潜力、新增指标和领域。
吴舜泽告诉记者，“十二五”期间，抵消污染物新增排放量是最大的难点所在。对此，刘炳江持有相似的观点。他指出，控制新增排污量某种程度上比削减排放量更重要，新增量和减排量就像“两架马车”，关键是看谁跑得快。由于经济基数大、速度高，新增排放量增加，上文已做阐述。#p#分页标题#e#
从减排潜力看，“十一五”期间，全国累计建成5.78亿千瓦燃煤脱硫机组，脱硫机组比例从14％提高到86％；累计新增城市污水日处理能力超过6500万立方米，城市污水日处理能力达到1.25亿吨，处理率由52％提高到77％。“十二五”期间，化学需氧量和二氧化硫工程减排的空间和潜力收窄，通过新建治污工程的减排潜力变小。
从减排指标看，国家新增氮氧化物和氨氮两个约束性指标。相比二氧化硫和化学需氧量，氨氮、氮氧化物的控制局面将更为复杂，难度很大。今年上半年的减排数据印证了这一判断。在化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降1.63％、1.74％的情况下，氨氮排放量仅下降0.73％，而氮氧化物排放总量则增长了6.17％。
从控制区域看，“十二五”期间，国家首次把农业源和机动车等纳入约束性指标管理范围。在这些领域，基础能力还比较弱，统计、监测和管理手段有待加强，机动车污染排放和农业源总量减排监管体系有待建立和完善。以化学需氧量为例，农业源占排放量基数的一半左右，而其中畜禽养殖又是主要的污染来源。
从污染类型来看，除了传统污染类型，“十二五”期间，重金属、持久性有机污染物、土壤污染、危险废物和化学品污染问题日益凸显。在这些领域，技术规范有待完善，政策措施有待细化。
