检察公益诉讼已全面开展4年，检察机关提起了一批公益诉讼案件。不同于传统诉讼，公益诉讼有哪些特点？实践中，行政公益诉讼和民事公益诉讼，各自的侧重点是什么？检察机关在提起公益诉讼中应注意哪些问题？最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列就这些问题接受了中国环境报记者专访。
记者：4年来，检察机关公益诉讼实践取得了哪些效果？
胡卫列：检察机关提起公益诉讼是一项具有鲜明中国特色的检察制度和诉讼制度，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计，承载着重要的政治责任和公益使命。
2017年7月~2021年6月，检察公益诉讼已全面开展4周年，共提起诉讼19695件，包括行政公益诉讼2336件，民事公益诉讼17356件（含刑事附带民事公益诉讼15320件），从领域分布来看，生态环境和资源保护14175件，占71.97%。
检察公益诉讼制度设计初衷和实践证明，诉前实现公益保护是最佳司法状态。虽然起诉案件的数量在所有立案办理的案件中占比不算高，但其作为检察公益诉讼监督的“后手”，增强了诉前检察建议的监督刚性。
检察机关提起公益诉讼的案件，为公益诉讼制度的发展完善乃至单独立法提供了重要的实践样本。诉讼中成功或失败的经验，都有助于检察机关进一步深入思考和研究如何更有针对性开展调查取证、更合理精准确定诉讼请求、更充分履行出庭职责、更有效保障公益损害得到切实修复。
记者：法律规定在生态环境领域，检察机关既可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼。实践中，检察机关如何确定监督方式？
胡卫列：虽然法律赋予了检察机关可以提起民事、行政公益诉讼的职能，但从制度本源来看，行政公益诉讼才是检察公益诉讼的核心，检察机关也是提起行政公益诉讼的唯一主体。习近平总书记关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明指出，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。
行政公益诉讼中要把握好行政机关与检察机关在维护公益中的关系问题。行政机关是公共利益的第一顺位的代表，不仅负有维护公共利益的法定职责，在专业能力和统筹资源方面也有利于修复和维护公共利益。行政公益诉讼实质上是督促之诉、协同之诉。实践中，检察机关坚持双赢多赢共赢的监督理念，通过行政公益诉讼督促解决了一大批国家利益或社会公共利益受损的问题，行政机关也从开始的不了解、有顾虑到逐步理解接受、积极整改甚至主动要求监督、让检察机关督促帮助解决治理难题，形成了良好的协作氛围和保护公益的合力。在提升综合治理效能、完善公益保护长效机制方面，行政公益诉讼也比民事公益诉讼更具优势。
关于民事公益诉讼，一方面，在行政机关已穷尽手段或执法效能不足、公益损害仍持续发生的情况下，检察机关可以通过民事公益诉讼方式来补位和兜底保护公益。另一方面，检察机关对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理，有利于节约司法资源，提高司法效率，统筹实现违法者刑事责任与公益损害责任的协同追责，相较于单独提起两个诉讼或由不同主体提起民事公益诉讼都具有明显的制度优势。
实践中，检察机关开展行政公益诉讼与民事公益诉讼也并非完全单项选择、互不相干。有的情形下，先行后民、相互补缺，落实损害担责，保障公益得到及时有效修复。比如广东省广州市人民检察院诉广州市卫某垃圾厂、李某强固体废物污染公益诉讼案中，一方面，通过行政公益诉讼督促行政机关先行委托专业机构对受损环境及时修复；另一方面，在民事公益诉讼中诉请判令被告方赔偿生态环境修复费、服务功能损失费等1.31亿余元，并建议法院适用先予执行程序，保障环境修复费用执行到位。有的情形下，先民后行、由点及面，督促解决共性问题，保护同一类公益。即检察机关在办理民事公益诉讼案件中，调查发现辖区内存在普遍类似公益损害或监管漏洞，即以行政公益诉讼案件立案办理，以一案督促解决一类公益受损问题。如江苏省灌南县人民检察院诉李某某等人非法采矿刑事附带民事公益诉讼案中发现，灌河流域存在大量非法码头，为盗采海砂提供了便利，相关监管部门存在履职不到位问题，遂向县港口建设管理局发出行政公益诉讼诉前检察建议，督促拆除非法小码头56处，恢复灌河岸线22.2千米。
记者：检察机关在民事、行政公益诉讼中一般可以提出哪些诉讼请求？
胡卫列：在民事公益诉讼中，人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。
在行政公益诉讼中，人民检察院可以根据行政机关的不同违法情形，向人民法院提出确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为、依法履行法定职责、变更行政行为等诉讼请求。
此外，各地检察机关针对一些难以鉴定的公益损害还探索以专家意见、专业评估等方式确定赔偿方式和赔偿数额。如海南省人民检察院第二分院诉福建省安某康船务有限公司等非法采砂民事公益诉讼系列案，检察机关组织海洋环境实务和理论研究方面的7位专家召开论证会，提供了综合评估意见，合理认定相关公益损失。贵州省遵义市人民检察院诉肖某开、肖某波违法占用溶洞资源民事公益诉讼案中，检察机关委托专业机构对溶洞受到的损害进行评估并出具《生态修复评估报告》，确定修复方式和相关费用。青海省西宁市城西区人民检察院诉李某某等人非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案中，检察机关通过与农业农村部门建立针对偷捕对青海湖裸鲤资源造成损失进行年度动态评估的长效机制，明确增殖放流方式及费用，探索形成了特定区域特定资源损失的修复标准和模式。
记者：2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，实践中，检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼是如何衔接配合的？
胡卫列：检察环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼都是我国生态文明法律体系的重要组成部分，虽然两者在案件范围、起诉主体、诉讼顺位、程序设计等方面存在差异，但根本目标是一致的，行政机关始终是生态环境保护的第一顺位，检察机关发挥“监督+支持+补位”的角色作用。
《人民检察院公益诉讼办案规则》明确规定，人民检察院认为社会公共利益受到损害，存在违法行为的，符合启动生态环境损害赔偿程序条件的案件，告知赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序，人民检察院可以支持起诉。生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序，或者经过磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼的，社会公共利益仍然处于受损害状态的，人民检察院应当提起民事公益诉讼。
如广西壮族自治区钦州市人民检察院诉钦州某锰业有限公司等跨省转移危险废物污染环境民事公益诉讼案，检察机关主动发函建议生态环境部门开展生态环境损害修复和赔偿工作，并积极协助推进磋商。后因本案造成损失大、违法行为主体多，存在推诿、观望态度，磋商未能达成赔偿协议，受损公益仍未得到有效修复。生态环境部门复函表示其暂不具备提起诉讼的条件，建议检察机关提起民事公益诉讼。检察机关及时补位，提起民事公益诉讼，有效追究了相关违法者的公益损害责任。作者：陈媛媛
